Reformas fiscales desde 1990:
¿más impuestos o más justicia?
Tres décadas de cambios tributarios, el ITBIS que creció de 6% a 18%, una evasión que supera el 40% y un gasto tributario equivalente a un tercio de lo que recauda el Estado.
Desde 1983, la República Dominicana ha realizado más de una docena de reformas tributarias. Pero hay algo que debería llamar la atención de cualquier ciudadano: después de tantos cambios, la presión tributaria —lo que el Estado recauda como porcentaje del PIB— sigue anclada alrededor del 15%. La economía creció, pero el fisco no creció con ella. ¿Por qué? La respuesta tiene tres nombres: evasión, exenciones y parches legislativos que no tocaron la raíz del problema.
En este artículo recorremos las reformas fiscales más importantes desde 1990, explicamos qué cambiaron, quién pagó el costo y qué sigue pendiente. Los datos provienen de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), el Ministerio de Hacienda, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES).
El retrato fiscal en cuatro cifras
La evasión combinada del ITBIS y el ISR equivale al 9.5% del PIB, según estimaciones de la DGII. Es decir: el Estado dominicano podría elevar su presión tributaria considerablemente sin crear un solo impuesto nuevo, solo cobrando lo que ya existe.
Las reformas que marcaron el sistema tributario
No todas las reformas nacen igual. En la República Dominicana, la mayoría se aprobaron en el primer año de un nuevo gobierno —muchas veces como respuesta a una crisis fiscal— y pocas se diseñaron como parte de una visión de largo plazo.
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1992Ley 11-92 El Código Tributario — el pilar del sistemaEs la piedra angular del sistema tributario dominicano. Estableció las reglas fundamentales del ITBIS (subiendo la tasa de 6% a 8%), fijó una tasa única del Impuesto Sobre la Renta (ISR), introdujo el impuesto selectivo al consumo y sustituyó impuestos específicos por impuestos ad valorem. Este código aún está vigente, aunque ha sido modificado en más de siete ocasiones desde entonces.
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2000Ley 147-00 Segunda generación de reformas bajo Hipólito MejíaElevó el nivel de salario exento, estableció un anticipo del 1.5% sobre ingresos brutos de empresas para asegurar el pago mínimo de ISR, y fijó una tasa única del 25% para personas jurídicas. Un año después, la Ley 12-01 ajustó tasas del ISR, amplió la base tributaria y eliminó exenciones sectoriales. Fue el intento más serio hasta entonces de ampliar el universo de contribuyentes.
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2004–2007Post-crisis Baninter Ajuste fiscal de emergenciaLa quiebra de Baninter en 2003 generó un costo del 20% del PIB para el Estado. La respuesta fue una serie de medidas fiscales urgentes bajo el gobierno de Leonel Fernández, combinando restricción del gasto y ajustes tributarios. La Ley 182-09 introdujo modificaciones adicionales al Código Tributario para apuntalar la recaudación golpeada por la crisis.
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2011–2012Ley 253-12 El "paquetazo fiscal" — la más polémicaAprobada a finales de 2012 bajo Danilo Medina. Subió el ITBIS de 16% a 18% y amplió su base a bienes antes exentos como café, chocolate y aceites comestibles (con una tasa del 16%). Fue llamada "paquetazo" porque su carga recayó principalmente en los consumidores, no en quienes más tienen. Para el período 2013–2015, la ley también intentó racionalizar algunas exenciones sectoriales, pero su efecto fue limitado.
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2024–2025Ley de Modernización Fiscal La reforma pendiente bajo AbinaderEl gobierno de Luis Abinader depositó en el Congreso el proyecto de Ley de Modernización Fiscal, reconociendo que la presión tributaria debe aumentar al menos 2% del PIB de forma sostenida, según el análisis del FMI. El Ministerio de Hacienda señala que sus objetivos son controlar el déficit público, racionalizar exenciones y fortalecer la capacidad del Estado para servicios esenciales. Al cierre de este artículo, la reforma seguía en debate legislativo.
Las reformas de un vistazo
| Ley / Período | Medida principal | Impacto | ¿Quién pagó más? |
|---|---|---|---|
| Ley 11-92 | Código Tributario; ITBIS sube de 6% a 8% | Estructural | Consumidores finales |
| Ley 147-00 / 12-01 | Anticipo ISR; tasa única 25% personas jurídicas | Recaudatorio | Empresas formales |
| Ley 182-09 | Ajustes post-crisis Baninter al Código Tributario | Correctivo | Base tributaria general |
| Ley 253-12 | ITBIS sube de 16% a 18%; ampliación de base | Regresivo | Hogares de menor ingreso |
| Mod. Fiscal 2024–25 | Racionalizacion exenciones; aumento presión 2% PIB | En debate | Por definir |
El problema que ninguna reforma ha resuelto
La evasión: el impuesto que nadie paga
Según datos propios de la DGII, la evasión del ITBIS alcanza el 43.9% y la del ISR para personas jurídicas llega al 61.9%, con un 57.1% en personas físicas. Traducido a pesos: la evasión combinada de estos dos impuestos equivale a aproximadamente RD$466,203 millones, o el 9.5% del PIB.
La informalidad explica parte del fenómeno: alrededor del 51.7% del empleo dominicano es informal, y ese sector aporta el 35% del PIB pero contribuye mínimamente al fisco. Pero no solo es informalidad: hay empresas formales que evaden mediante facturas falsas, doble contabilidad y uso indebido de comprobantes fiscales.
«La presión tributaria en la República Dominicana es de tipo inelástica: en la medida en que crece el PIB, los ingresos por impuestos como proporción de la economía no varían significativamente.»
Haivanjoe Ng Cortiñas, economista — El Dinero / análisis propioEl gasto tributario: las exenciones que financian privilegios
El Estado dominicano no solo pierde por evasión. También "regala" ingresos a través de exenciones, incentivos y regímenes especiales. Ese monto se llama gasto tributario. El FMI estima que los incentivos y exenciones fiscales representan alrededor del 5% del PIB, equivalente a un tercio de todos los ingresos tributarios. La DGII calculó el gasto tributario en 6.07% del PIB para 2018.
El sector turístico, por ejemplo, ha recibido exenciones continuas desde 2001. Un estudio conjunto de la ONU y el CIAT estimó que entre 2002 y 2015 esas exenciones generaron pérdidas directas de ingresos tributarios por unos 22,600 millones de pesos. Desde 2015 hasta 2021, el Estado dejó de recibir otros 43,833 millones adicionales por ese mismo sector. Los defensores del esquema argumentan que el retorno en divisas lo justifica; los críticos señalan que otros sectores no gozan de los mismos privilegios.
La RD tiene 54 disposiciones legales que otorgan incentivos fiscales a distintos sectores. El número de contribuyentes registrados ante la DGII es de apenas unos 300,000 en una economía con más de 11 millones de habitantes. Eso significa que una proporción enorme de la actividad económica no está tribuntando de manera efectiva.
Lo que dice el FMI: hay espacio, pero hay que actuar
En junio de 2024, el FMI publicó un análisis concluyendo que una reforma fiscal integral en la República Dominicana podría aumentar el nivel del PIB en aproximadamente 1% al cabo de 10 años y 2% al cabo de 30 años. Las recomendaciones apuntan en tres direcciones:
Primero, racionalizar las exenciones y los incentivos, que juntos representan cerca del 5% del PIB. Segundo, bajar el umbral del ISR de personas físicas, que hoy es demasiado alto y excluye a muchos contribuyentes que debieran pagar. Tercero, adoptar una regla fiscal que establezca límites claros sobre la deuda pública, algo que la Ley de Responsabilidad Fiscal recientemente depositada intenta hacer.
La DGII ha avanzado en modernización: la implementación del Número de Comprobante Fiscal (NCF), la facturación electrónica y el cruce de datos tributarios han reducido la evasión del ITBIS desde 43.9% hacia cifras menores en sectores específicos. En 2007, cuando se introdujeron los comprobantes fiscales, la evasión del ITBIS bajó a 31.3%. La tecnología tributaria funciona cuando se aplica con consistencia.
Lo que queda pendiente: el pacto fiscal que la RD nunca ha tenido
La Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 (Ley 1-12) establece la necesidad de tres grandes pactos: educativo, eléctrico y fiscal. El primero avanzó con el 4% del PIB para educación. El segundo sigue siendo una herida abierta. El tercero apenas se discute.
Un pacto fiscal real no es solo subir el ITBIS. Es rediseñar quién paga y cuánto, racionalizar el gasto tributario para que las exenciones sirvan al interés nacional y no a grupos específicos, combatir la evasión con tecnología y enforcement efectivo, y hacer que el gasto público responda con transparencia a lo que los ciudadanos financian.
El CREES lo sintetiza así: la RD necesita una reforma tributaria, pero por las razones adecuadas: para reducir los incentivos a la evasión y la informalidad, y para crear un clima de inversión que aumente la productividad, no para seguir parqueando la deuda en los bolsillos de los consumidores.
Recomendaciones de este análisis
Ninguna reforma fiscal es sostenible si no ataca la evasión. Antes de crear nuevos impuestos, el Estado debe cobrar los que ya tiene. Reducir el gasto tributario de 5% del PIB a la mitad significaría más ingresos que la mayoría de reformas aprobadas en los últimos 30 años. La facturación electrónica universal y el cruce automático de datos tributarios son herramientas disponibles hoy.
Cuando el gobierno anuncia una "reforma fiscal", pregunta dos cosas: ¿a quién le sube los impuestos y a quién le reduce las exenciones? Si solo sube el ITBIS y no toca los privilegios sectoriales, la carga recae en ti. Pedir factura, usar los comprobantes fiscales y exigir transparencia en el gasto tributario es también un acto de ciudadanía fiscal.
- Dirección General de Impuestos Internos (DGII) — Incumplimiento Tributario en RD y Sistema Tributario de la República Dominicana. dgii.gov.do
- Fondo Monetario Internacional (FMI) — La reforma fiscal puede ayudar a la República Dominicana a captar más inversión, junio 2024. imf.org
- CREES (Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles) — El círculo vicioso fiscal de República Dominicana, 2025. crees.org.do
- Ministerio de Hacienda — Estimación del Gasto Tributario 2019 y 2024–2025. hacienda.gob.do
- El Dinero — Reformas fiscales que han impactado la economía dominicana, junio 2024; La evasión fiscal por diferentes vías, diciembre 2023. eldinero.com.do
- Acento — ¿Cuáles reformas tributarias se han realizado en los últimos 40 años?, junio 2024. acento.com.do
- Presidencia de la República Dominicana — Reforma Fiscal / Ley de Modernización Fiscal 2024. presidencia.gob.do
- El Caribe — Origen del Milagro Económico Dominicano: las reformas estructurales que se iniciaron en 1990, diciembre 2021. elcaribe.com.do
- Analytica / CONNECTAS — Consideraciones en torno al Gasto Tributario; Beneficios fiscales todo incluido. analytica.com.do / connectas.org
- Mahon, J.E. (en dominicanaonline.org) — La reforma tributaria dominicana de 2012 en contexto latinoamericano. Lincoln Institute for Land Policy.
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